A expressão "Estado falido" generalizou-se. No entanto, a sua definição mantém-se confusa e controversa. Impõe-se uma análise racional deste fenómeno, das suas causas e consequências, porque, num ambiente internacional caracterizado por estratégias de influência e pela globalização das ameaças, as palavras não são indolores.

No mundo académico, não se pode iniciar um estudo sem um conceito, ou seja, uma ou várias palavras que identificam o assunto a tratar e os aspectos da realidade que ele deve ou não deve incluir. Nos meios político e jornalístico, a designação de um conceito não é menos crucial: assinala a existência de um problema, orienta a percepção que terá dela o público e exclui de qualquer consideração questões que se destinam a não serem examinadas.

O conceito "Insuficiência do Estado" é utilizado com uma tal frequência pelos políticos, jornalistas e analistas que se tornou realidade. Tem um sentido diferente para cada um destes interlocutores e é hoje objecto de importantes investigações e recomendações de política geral. Ninguém põe em causa a sua existência.

Mas o que inclui ou exclui exactamente esta designação? O que se entende por "insuficiência de um Estado"? Porque utilizamos este termo? Conhecemos as causas do problema? Como evitá-lo ou corrigi-lo? Todas estas perguntas têm sido tão pouco exploradas que se perdoaria a quem se interrogasse se, no fundo, existe realmente insuficiência do Estado e que objectivo político visa este conceito.

Sublinhar as consequências
A utilização deste termo poderia sugerir alguns elementos de resposta. Foram sempre sublinhadas as consequências presumidas da insuficiência do Estado e não a coisa em si mesma. No início dos anos 1990, quando se divulga a designação, as principais preocupações são a violência, as atrocidades da guerra civil e as catástrofes humanitárias daí resultantes: morte, doenças, deslocações de população e fome. Quatro ou cinco anos depois, são as consequências da guerra civil sobre o desenvolvimento - destruições materiais, despesas consentidas para fins militares em vez de pacíficos e incapacidade de reembolsar o serviço da dívida - que monopolizam a atenção do Banco Mundial e das agências bilaterais de desenvolvimento. No seu relatório de 1994 sobre o desenvolvimento humano, o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas introduziu o conceito de segurança humana para redefinir a segurança em termos de índices de desenvolvimento, repondo no centro das preocupações as pessoas em vez dos Estados. Por iniciativa da Noruega, do Canadá e do Japão, um grupo de países que se assume como Grupo de Lysoen abraça esta ideia, considerando que ela garante melhor a segurança do globo do que os armamentos acumulados durante a Guerra Fria. Idêntica motivação havia incentivado, em 1989-90, os membros da comunidade dos direitos humanos (*) a exigirem uma aplicação mais estrita das convenções internacionais relativas aos direitos da pessoa e concentraram as suas atenções sobre os Estados que não cumpriam as suas obrigações internacionais de proteger os seus cidadãos contra as exacções. Em 2001, a comissão internacional sobre a intervenção e a soberania dos Estados conclui¹ que estes têm a "responsabilidade de proteger" os seus cidadãos e os outros nacionais que vivem no seu território. Este ponto de vista será relembrado no relatório de 2004 do grupo de personalidades de alto nível do Secretário-Geral da ONU (*) sobre as ameaças, desafios e mudança². Se os governos não assumirem as suas responsabilidades, a comunidade internacional tem não só o direito, mas também a obrigação de intervir. Todo o problema que suscite a apreensão do exterior - conflito armado, desenvolvimento insuficiente, deslocações internas e refugiados, fome e epidemias, violações dos direitos humanos - resulta de uma insuficiência do Estado, quer se trate da sua impotência total quer da incapacidade dos responsáveis políticos em agir como deviam.

No seguimento dos atentados de 11 de Setembro de 2001 em Nova Iorque e Washington, o contexto internacional evolui e reforça esta visão, mas tornam-se mais directas as consequências para o mundo externo. Os Estados faltosos, como o Afeganistão e a Somália, constituem ambientes ideais para as redes terroristas se organizarem, treinarem e atacarem os países mais ricos e mais poderosos do planeta. Em Setembro de 2002, na sua nova Estratégia de Segurança Nacional, os Estados Unidos apontaram que os "Estados frágeis" representam uma ameaça fundamental para a segurança nacional americana e a sua agência de desenvolvimento, USAID, tomou a decisão de reorientar a sua estratégia de ajuda³. Muitos países da Europa e a União Europeia não demoram a tomar medidas idênticas⁴. A guerra civil e as suas consequências passam então para segundo plano, cedendo ao terrorismo o lugar de problema número um, seguido pelo tráfico de produtos ilícitos (armas, drogas, diamantes e mesmo seres humanos) e, mais recentemente, pela doença (VIH/SIDA, SRAS) e pelo receio suscitado pela incapacidade de conter as epidemias mundiais, como por exemplo a gripe aviária. Mas em cada caso, a causa é atribuída à insuficiência do Estado.

Um termo ameaçador?
A tónica colocada sobre as consequências não levou a uma procura de explicação. Por que é que a insuficiência do Estado teria tais consequências e qual seria, por conseguinte, a causa? Fácil de utilizar para interpretar as desgraças do mundo, o rótulo de Estado falido encerra um certo optimismo, porque subentende que se pode fazer alguma coisa. Contudo, foi aplicado a uma gama surpreendente de circunstâncias políticas, todas elas, evidentemente, muito diferentes umas das outras. A relação entre a insuficiência do Estado e as suas supostas consequências foi considerada como um facto, mas não foi efectuada nenhuma investigação específica sobre o assunto. O emprego desta designação também não se traduziu num conjunto de hipóteses nem em políticas comuns. As quatro comunidades internacionais envolvidas - humanitária, direitos do Homem, desenvolvimento e segurança - utilizam a mesma expressão para designar realidades muito variadas, nomeadamente a nível das políticas que propõem para gerir o problema.

Aliás, a imprecisão do conceito e a sua aplicabilidade aparentemente muito lata têm provocado uma forte reacção nos países que integram esta categoria. No seu entender, o termo em si mesmo é uma ameaça utilizada pelos Estados potentes para encontrarem pretexto para uma nova intervenção nos assuntos internos de nações soberanas. A sua resposta mais corrente consistiu em negar completamente a existência do problema ou em opor-se a qualquer utilização deste termo para qualificar o seu Estado, com receio de eventuais consequências. Percebendo esta sensibilidade, os diplomatas das nações potentes começaram a utilizar expressões aparentemente menos ofensivas: Estados frágeis, em crise, ameaçados pela instabilidade, ou mesmo feudos dos senhores da guerra pareciam ser expressões mais adequadas. Alguns analistas do Sul foram mais longe, propondo fórmulas alternativas capazes de reflectirem os desafios de maneira mais realista: na América Latina, menciona-se, por exemplo, a segurança humana, a violência urbana ou a crise do Estado⁵ ; na China, evocam-se as ameaças não tradicionais contra a segurança; na África, incriminam-se as redes transnacionais: empresas ou Estados fortes do Norte que tornam o tráfico de produtos ilícitos lucrativo ou faz-se apelo à comunidade, cujo papel é não só de reconstituir a identidade política, mas também de satisfazer as necessidades básicas; no Médio Oriente, estigmatizam-se os efeitos que fragilizam o poder americano na região.

Enquanto alguns, a Norte, se mostram sensíveis à mensagem que o termo pode encerrar, o que sugere a sua abertura ao diálogo e à cooperação Norte-Sul, nos Estados faltosos que arriscam de pôr em perigo a segurança regional e internacional, os seu habitantes nem sempre parecem dispostos a aceitar a reciprocidade. No seu entender, este conceito mostra sobretudo a pouca evolução das percepções do Norte em relação ao Sul e reflecte os preconceitos implícitos do Norte e a sua recusa em reconhecer as suas responsabilidades e a do globo nas consequências que são fonte de apreensão⁶.

Necessidade de diferenciação
O Sul não se engana. As ameaças sentidas contra a segurança internacional e atribuídas à insuficiência do Estado advêm muitas vezes de causas bastante remotas. Nalguns casos, o termo é utilizado exclusivamente para fins políticos, para gerar uma oposição internacional contra regimes que passam por transições políticas complexas, como a Albânia ou o Zimbabué, ou mesmo por revoluções sociais como a Bolívia ou a Venezuela. As nações estrangeiras preconizam assiduamente a aplicação de reformas internas idênticas, seja para prevenir o desmoronamento do Estado seja para restaurar a sua capacidade e a sua legitimidade subsequentes a uma guerra civil - dois problemas que obviamente requerem soluções muito diferentes. Por detrás desta insistência esconde-se outro desígnio ideológico. Quando o Estado não consegue evitar as crises que preocupam a comunidade internacional, a sua insuficiência poderia ter sido muitas vezes evitada se o mundo externo não tivesse recusado responder aos pedidos de ajuda temporária dos governos confrontados com uma real vulnerabilidade. Foi o caso em Abril de 1991, quando a comunidade internacional recusou conceder créditos provisórios à Jugoslávia para pagar o serviço da sua dívida externa no período de reforma económica radical empreendida por Markovic, então primeiro-ministro⁷, ou ainda quando reagiu tardiamente à ameaça de fome no Níger em 2005, sabendo-se que esta se desenhava há muito tempo e que havia sido solicitada ajuda explicitamente⁸.

Ao mesmo tempo, o reflexo que leva a intervir para pôr termo a um conflito armado em curso pode ter o efeito oposto. As reportagens emitidas pelas televisões, ao mostrarem as consequências das violências cometidas em plena guerra civil, despertam a reacção da comunidade internacional que procura pôr termo ao conflito⁹ . Os seus esforços são frequentemente coroados de êxito, mas a falta de procura das causas reais da guerra e do tipo de Estado que poderia revelar-se viável torna extremamente difícil a aplicação dos acordos políticos. Além disso, as pressões externas (sobre o reembolso das dívidas acumuladas, a realização rápida de eleições, a protecção dos direitos das minorias, a instauração de uma economia de mercado e a formação de um governo democrático), conjugadas com uma ajuda internacional, tão transitória como insuficiente, dão origem a Estados frágeis que, o mais das vezes, recaem na guerra. É o caso, por exemplo, de Angola, Libéria e Haiti. Noutros casos, esses acordos conduzem à presença prolongada no território de tropas e administrações estrangeiras, como no Afeganistão, na Bósnia-Herzegovina e no Kosovo.

Papel internacional dos Estados
A erosão da soberania em período de liberalização e de globalização crescente é objecto de comentários e análises há mais de 20 anos. Os mercados mundiais, as redes transnacionais, as normas internacionais e os valores universais reduziram fortemente o papel dos Estados e a sua esfera de controlo. Se levarmos o conceito de insuficiência do Estado a sério, quererá isso dizer que atingimos os limites a não ultrapassar? Os efeitos negativos da ordem internacional, assimilados à insuficiência do Estado, podem facilmente explicar-se pelo tipo de Estado que estas forças globalizadoras e a ideologia económica neoliberal produziram. São igualmente tributários da política complexa de gestão dos processos de liberalização e privatização e das desigualdades crescentes que provocam entre os países¹⁰.

No entanto, a actual ordem internacional depende cada vez mais dos Estados. A gestão da globalização económica exige realmente uma capacidade de governação superior à necessária em economias protegidas, porque é necessário enfrentar com engenho e arte a natureza volátil e imprevisível do comércio e dos capitais mundiais, as consequências do crescimento e as protecções sociais, bem como as garantias absolutas exigidas pelos investidores e mutuantes estrangeiros¹¹ . Além disso, o reforço dos regimes normativos internacionais e o desenvolvimento de organizações e de redes transnacionais encarregadas da sua aplicação aumentaram as exigências e as expectativas a que devem responder os governos, considerados "garantes" destas mesmas obrigações e normas internacionais. Além disso, as organizações do sistema internacional assentam sempre nos Estados e a tendência actual, levada a cabo pelos "novos soberanistas" americanos¹², reforça este aspecto. Estes, com efeito, opõem-se activamente às soluções dos institucionalistas progressistas e procuram minar a ideia de que os organismos internacionais, as regulamentações e a cooperação multilateral podem garantir os bens públicos mundiais, nomeadamente a segurança. Se é verdade que os Estados já não conseguem satisfazer totalmente estas expectativas externas cada vez maiores, independentemente do seu grau de eficácia e legitimidade, não é menos verdade que têm de enfrentar situações que eles podem cada vez menos gerir sozinhos e que, por isso, requerem uma acção regional ou internacional¹³.

Levar os Estados a sério
Regra geral e em casos precisos, a insuficiência do Estado é um problema real. Alguns sabem-no por experiência própria, como os habitantes de Nova Orleães, atingidos pelo furacão Katrina em Agosto de 2005, os do Darfour (Sudão) de 2002 a 2005, os Liberianos e os Haitianos desde o início da década de 90. No entanto, o conceito de insuficiência do Estado é um estratagema político que falseia o problema: faz endossar aos Estados individuais a responsabilidade de tarefas que exigem uma cooperação regional e internacional. Paralelamente, apela a uma reforma ultra-rápida das instituições económicas e políticas nacionais para que respondam a uma concepção normativa do Estado, que não é adequada a estas tarefas e não pode, em caso algum, ser aplicada de um dia para o outro sem provocar enormes perturbações e conflitos. Os remédios actualmente preconizados mais não fazem do que reforçar este dilema.

Estas soluções, à imagem do próprio conceito, provocam igualmente uma reacção. Investigadores influentes da Universidade de Stanford sugerem agora novas "tutelas" ou "soberanias compartilhadas" onde os Estados reconheceriam a sua insuficiência e aceitariam confiar total ou parcialmente a sua gestão a estrangeiros¹⁴ . Os cidadãos dos países pobres, confrontados com um desemprego estrutural de longa duração, rendimentos estagnantes e um sentimento geral de insegurança devido à criminalidade e à ineficácia da polícia, revelam que, se pudessem escolher, optariam pelo primado da justiça social sobre a democracia¹⁵. Muitos peritos estão a retomar esta velha ideia, há muito tempo desacreditada, segundo a qual o crescimento económico exige acima de tudo Estados fortes (entenda-se repressivos). Mesmo os governos fortes e com boa postura recorrem ao exército para melhorarem "a eficácia" da sua diplomacia e da sua resposta de emergência.

Somos de opinião, ao contrário, que não podemos abandonar nem os Estados nem a democracia. A gravidade do problema requer que os Estados sejam levados a sério, nomeadamente no que respeita ao papel essencial que desempenham na ordem internacional. Isso implica, em primeiro lugar, uma avaliação realista do que podem fazer os governos, em especial nos países pobres, face às circunstâncias internacionais actuais; em seguida, um conjunto de modalidades e estratégias de intervenções que se ataquem às causas reais das carências que preocupam a comunidade internacional, nomeadamente as actuais políticas de ajuda; por último, um debate público sobre as responsabilidades reais e legítimas para cada uma das consequências anteriormente mencionadas.

 

* Comunidade dos direitos humanos
Esta comunidade reúne as ONG do movimento dos direitos do homem, dos intelectuais e juristas que lhe são próximos, as organizações intergovernamentais especializadas (Alto Comissariado dos Direitos do Homem, Comissão dos Direitos do Homem das Nações Unidas, etc.) e os responsáveis dos direitos do Homem nos ministérios dos Negócios Estrangeiros dos países democráticos.

* Grupo de personalidades de alto nível
Criada em Setembro de 2003 por iniciativa Kofi Annan, esta comissão composta de 16 "personalidades eminentes", nomeadamente de Gareth Evans do International Crisis Group e Robert Badinter, antigo ministro francês da Justiça, teve por missão identificar as ameaças e os desafios lançados à comunidade internacional e propor soluções no âmbito do processo de reforma das Nações Unidas.

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¹ The Responsibility to Protect, Ottawa, Ministério dos Negócios Estrangeiros do Canadá, 2001.
² Un monde plus sûr: notre affaire à tous, Nova Iorque, Nações Unidas, 2004.
³ Fragile States Strategy, USAID - Agência Norte-americana para o Desenvolvimento Internacional, Janeiro de 2005.
⁴ Para el Reino Unido, por exemplo, Investing in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Response,Relatório da Unidade Estratégica do primeiro-ministro ao Governo, Londres, Fevereiro de 2005.
⁵ Ver, por exemplo, Bernardo SORJ, “Security, Human Security and Latin America”, Edelstein Center for Social Research, Janeiro de 2005, e o projecto intitulado da Universidade Torcuato Di Tella de Buenos Aires, dirigido por Monica HIRST e Roberto RUSSELL.
⁶ A persistência, neste termo, do pensamento que caracteriza a Guerra Fria é analisada em detalhe por Pinar BILGIN e Adam David MORTON em “Historicising representations of ‘failed states’: beyond the cold-war annexation of the social sciences ?”, Third World Quarterly, vol. 23, no 1, 2002, pp. 55-80.
⁷ Ver Susan L. WOODWARD, Balkan Tragedy: Chaos and Dissolution after the Cold War, Washington, DC, The Brookings Press, 1995.
⁸ Martin EDMONDS e Greg MILLS, “Niger starves to death amid aid policy confusion”, Financial Times, 5 de Agosto 2005.
⁹ Virginia Page FORTNA, “Where Have All the Victories Gone? Hypotheses (and Some Preliminary Tests) on War Outcomes in Historical Perspective,” (apresentado na Conferência sobre a ordem, conflitos e violência, Universidade de Yale, Abril/Maio de 2004, e disponível em: www.yale.edu/ycias/ocvprogram)
¹⁰ Branko MILANOVIC, “Can We Discern the Effect of Globalization on Income Distribution? Evidence from Household Surveys”, Banco mundial, Development Research Group, 22 de Setembro de 2003.
¹¹ Por exemplo, Dani RODRIK, “Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?”, Journal of Political Economy, vol. 106, n° 5, Outubro de 1998.
¹² Peter J. SPIRO, “The New Sovereigntists: American Exceptionalism and Its False Prophets”, Foreign Affairs, vol. 79, n° 6, Novembro/Dezembro de 2000, pp. 9-15.
¹³ Ver a recomendação para um novo fundo de financiamento dos bens públicos mundiais, por exemplo em Nancy BIRDSALL, Devesh KAPUR e outros. "The Hardest Job in the World: Five Crucial Tasks for the New President of the World Bank", Center for Global Development, 1 de Junho de 2005. (www.cgdev.org/content/publications/detail/2868/)
¹⁴ James D. FEARON e David D. LAITIN, “Neo-trusteeship and the Problem of Weak States”, International Security 28:4 (Primavera 2004), pp. 5-43, y Stephen D. KRASNER, “The Case for Shared Sovereignty”, Journal of Democracy, vol. 16, n° 1, Janeiro de 2005, pp. 69-83.
¹⁵ Ver, por exemplo, o PNUD, La Démocratie en Amérique latine: vers une démocratie citoyenne (Santiago, Chile: Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas, 2004).