Como responder ao desafio dos Estados falidos ou frágeis? Os que insistem nas ameaças que eles representam para a comunidade internacional preconizam frequentemente a intervenção directa ou, mesmo, a sua colocação sob tutela. Mas não seria preferível reconsiderar a ajuda ao desenvolvimento? Pode-se consagrar uma parte desta para reconstruir um Estado desmoronado e financiar, por exemplo, as suas forças de segurança? Para aos doadores mais ricos, a resposta é claramente positiva. O autor assinala, no entanto, os riscos e as dificuldades que advêm de uma necessária restauração do Estado de Direito e, por conseguinte, do poder dos Estados.

Hoje em dia, não é raro que um país doador decida, em situação de emergência, pagar vários meses de salários em atraso aos funcionários de um país africano. Será isso ajuda ao desenvolvimento? Não, certamente. Mas será possível executar programas de desenvolvimento sem fiéis servidores do Estado?

Recuo no tempo: no início dos anos 70, ergueram-se numerosas vozes na Europa e na América do Norte contra a gestão desordenada e desonesta dos fundos públicos aplicados às políticas de ajuda. O alvo das graçolas da época era o elefante branco, ou seja, uma metáfora para designar um projecto faraónico que poucas repercussões tinha para a população. Através dele, era toda a cooperação de Estado a Estado que era posta em causa, porque beneficiava muitas vezes as castas dirigentes dos países do Terceiro Mundo. É verdade que, em plena Guerra Fria, a cooperação para o desenvolvimento servia também para apoiar regimes amigos, qualquer que fosse a sua legitimidade ou probidade.

Na altura, surgiu uma nova geração de organizações não governamentais (ONG), que proliferaram graças a um conceito original: uma cooperação que ligava directamente pessoas do Norte e do Sul e curto-circuitava os Estados e os seus arcanos burocráticos. Emergiram então o desenvolvimento comunitário, o micro-crédito, o reforço das capacidades locais e o apoio à estruturação de uma sociedade civil. Todas estas abordagens são ainda hoje professadas por muitas ONG. Há que reconhecer que é o meio mais simples de ajudar os mais pobres e de contornar, ao mesmo tempo, os funcionários corruptos.

A fórmula teve um tal sucesso que mesmo os Estados doadores contribuíram e, com eles, poderosas instituições internacionais, como a União Europeia ou o Banco Mundial. Primeiro, co-financiando¹ milhares de projectos de ONG em todo o mundo, depois, tornando-se operador directo do micro-desenvolvimento. É o que se chama pudicamente a cooperação descentralizada, onde o doador dialoga sem intermediário com as autoridades municipais ou provinciais, até mesmo com grupos locais representativos.

Primeiro a lei e a ordem
Mas eis que, hoje, alguns destes Estados de que, em boa hora, se desconfiava tanto, se decompõem e desabam perante o olhar dos doadores impotentes. Outros mantêm as aparências, mas estão, de facto, "K.-O. de pé". Adornam-nos com o eufemismo agradável de "Estados frágeis". Então, na dor, todos os agentes da cooperação (mas também os humanitários) redescobrem os benefícios do poder público: a paz e a segurança certamente, mas também a lei e a ordem, a manutenção das infra-estruturas, a educação nacional, a saúde gratuita e muitos outros serviços à sociedade, incluindo - oh! ironia - uma certa dose de burocracia. Muito rapidamente, os profissionais de todos os quadrantes repetem alto e bom som que sem segurança não há desenvolvimento. E que é necessário, portanto, aplicar-se sem demora a reforçar os Estados frágeis e, sobretudo, a reconstruir aqueles que se desmoronaram. E com o apoio activo das ONG do Norte e do Sul. Quem teria apostado um único dólar em 1975 num cenário tão catastrófico?

Entretanto, é grande o embaraço das agências de desenvolvimento, porque endireitar e apoiar denodadamente um Estado é uma diligência absolutamente oposta aos seus princípios. Mas o mais delicado consiste em fazer aceitar um apoio maciço à reconstrução da segurança nacional. Será que vão ser compradas armas por conta da ajuda ao desenvolvimento?

Felizmente, não é esse o caso e os doadores afirmam com veemência que não. Comprova-o um interessante documento do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE (Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico)² , o clube dos doadores ocidentais. Numa reunião em Março de 2005, peritos de alto nível descobriam a lista das novas despesas que lhes era proposta para incluir no cálculo oficial da ajuda pública ao desenvolvimento, onde constava, nomeadamente, o apoio aos Ministérios da Defesa (mas apenas para actividades não directamente militares), a recolha e a destruição de armas (mas não pela força nem pelo pessoal militar).

Se, para os agentes de terreno, esta diligência se aparenta à do contorcionista, muitos responsáveis pela cooperação não têm estas reservas. Na nova estratégia da União Europeia para a África, o Comissário do pelouro do desenvolvimento, Louis Michel, propõe que a UE desenvolva "uma estratégia e uma capacidade de promoção da reforma do sector da segurança (RSS) na África"³ . Ora, esta famosa RSS mais não é que a ajuda à criação de novos exércitos nacionais integrados, à sua formação para a disciplina e para as técnicas modernas de combate e, finalmente, ao seu equipamento completo. Por conseguinte, uma parte do dinheiro do desenvolvimento servirá para objectivos militares, o que deixa as ONG do Norte a ranger os dentes. Mas poderão elas negar que o desenvolvimento sustentável é inseparável da paz e da segurança?

Doze princípios, nove cobaias
É incontestável a necessidade de endireitar os Estados em situação de falência. Mas serão os doadores ultrapassados pela amplitude da tarefa? Porque, na falta de receitas fiscais numa economia sem estruturas, trata-se de financiar directamente todos os sectores vitais da acção governamental, e isso por um período indeterminado. Sabendo que existe uma dezena de Estados falidos e um número ainda maior de Estados frágeis, todos os recursos do desenvolvimento poderiam ser canalizados para esse objectivo, sem, no entanto, haver qualquer garantia de sucesso. Do mesmo modo, a OCDE assumiu, desde 2003, a responsabilidade da questão e mobilizou peritos de alto nível para aumentar a eficácia da ajuda. A declaração de Paris prevê, por exemplo, uma lista de compromissos mútuos com base numa espécie de gentleman agreement: os países beneficiários garantem mais rigor, probidade e transparência na utilização dos fundos e, por sua vez, os doadores prometem respeitar mais as estratégias nacionais de desenvolvimento, conceder aos países parceiros mais controlo sobre as suas políticas, evitar duplicações e simplificar o encaminhamento da ajuda. Cada um é responsável pelos resultados obtidos.

Para concluir este longo processo de reflexão, a OCDE elaborou doze princípios para um apoio internacional eficaz aos Estados frágeis⁵. Por detrás da gíria tecnocrática, vislumbra-se a determinação dos doadores de racionalizar, harmonizar, coordenar, planificar e dar mais coerência e flexibilidade às suas intervenções.

Mais palavras bonitas sem sequência? Talvez não. Alguns Estados membros da OCDE comprometeram-se a executar estes doze princípios em nove Estados "cobaias"⁶. A Bélgica, através do seu ministro da Cooperação, Armand de Decker, propôs-se para assegurar a coordenação do exercício na República Democrática do Congo. O desafio consistirá em estabelecer uma nova política de cooperação baseada na coordenação dos diferentes doadores com o novo governo que sairá das eleições no final do período de transição. Por conseguinte, 2006 será o ano da aplicação efectiva destes princípios e da sua avaliação para determinar a sua pertinência e impacto reais, a fim de alargar, eventualmente, a experiência a outros Estados frágeis.

As grandes ONG, como a Actionaid ou a Oxfam, não se opõem a este processo, mas recordam que há também grandes princípios a reexaminar, como, por exemplo, a ajuda ligada ou a condicionalidade da ajuda à abertura dos mercados e à privatização dos serviços⁷. A Rede Europeia das ONG para a África Central (EURAC) gostaria que a cooperação com todos os países dos Grandes Lagos⁸ se baseasse no respeito pelos direitos do homem. Por isso, emite sérias reservas, por exemplo, a propósito da ajuda atribuída ao Ruanda, um país que, apesar das graves infracções à liberdade de expressão, beneficia de todas as atenções europeias.

Uma certa amargura
Foi nos meios académicos americanos que mais foram postas em causa as políticas de desenvolvimento. Desde 2003, o Center for Global Development publica anualmente na revista Foreign Policy um índice do compromisso em prol do desenvolvimento⁹. Este novo instrumento de avaliação permite classificar as 21 nações mais ricas segundo a qualidade do seu esforço em matéria de ajuda aos países do Sul. Longe de se limitar unicamente ao orçamento da cooperação, os autores do índice têm também em conta a forma como o comércio, os investimentos e as políticas migratória, ambiental, tecnológica e de segurança constituem uma ajuda ou uma desvantagem para os países pobres. Nesta classificação, os países que encontram em melhor posição não são os maiores: os Estados Unidos surgem em décimo segundo lugar, à frente da França, Espanha e Itália, que figuram para além do décimo quinto lugar, e o Japão em último.

Como não sentir uma certa amargura? Em quarenta e cinco anos, o desenvolvimento não atingiu nenhum dos objectivos fabulosos que lhe foram fixados no júbilo da descolonização. Descobre-se hoje que ainda não se tinha batido no fundo: a engrenagem do subdesenvolvimento, essa, funciona maravilhosamente, arrastando as suas vítimas para um abismo cada vez mais profundo.

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¹ Em cada projecto co-financiado, o Estado ou a organização internacional solicitado(a) intervém duplicando, triplicando ou quadruplicando a entrada inicial de fundos efectuada pela ONG. Na Bélgica, por exemplo, a primeira lei sobre o co-financiamento das ONG que se dedicam ao desenvolvimento data de 1974.
² Comptabilisation dans l’APD de certaines dépenses en rapport avec les conflits, la paix et la sécurité, Direcção da Cooperação para o Desenvolvimento, Comité de Ajuda ao Desenvolvimento, OCDE, DCD/DAC/RD(2005)4/RD3, 1 de Março de 2005, 2 páginas.
³ Estratégia da UE para a África: Rumo a um Pacto Euro-Africano a fim de acelerar o desenvolvimento da África, Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu, Comissão das Comunidades Europeias, SEC(2005)1255, 12 de Outubro de 2005, p. 24.
⁴ Declaração de Paris sobre a eficácia da ajuda ao desenvolvimento, Fórum de alto nível, 28 de Fevereiro a 2 de Março de 2005, Paris, documento impresso, 15 páginas.
⁵ Principles for good international engagement in fragile states, Direcção de Cooperação para o Desenvolvimento, OCDE, DCD(2005)8/REV2, 7 de Abril de 2005, 4 páginas.
⁶ Os Estados seleccionados são: RDC, Guiné Bissau, Haiti, Nepal, Somália, Ilhas Salomão, Sudão, Iémen e Zimbabué. Ver Piloting the principle for good international engagement in fragile states, Direcção de Cooperação para o Desenvolvimento, OCDE, DCD(2005)11/REV2, 17 de Agosto de 2005, 13 páginas.
⁷ Millstone or Milestone ? What rich countries must do in Paris to make aid work for poor people, Actionaid International UK y Oxfam International, Fevereiro de 2005, 11 páginas.
⁸ Ponto de referência para uma paz regional: a ajuda europeia ao desenvolvimento da região dos Grandes Lagos africanos, EURAC, Outubro de 2005, 15 páginas.
⁹ Commitment to Development Index (CDI). Para el Índice 2005, visite la página Web del Center for Global Development (http://www.cgdev.org/section/initiatives/_active/cdi?print=1) ou o sítio de Foreign Policy (http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3221 ).

 

Para saber mais:

HEUHAUS Gabriela, “Como cooperar quando o Estado falha?" Um único mundo, Junho de 2005, pp. 26-28. Este interessante artigo suscita uma questão central: "A cooperação para o desenvolvimento pode contribuir para resolver os conflitos ou será que a resolução do conflito político é uma condição prévia à luta eficaz e duradoura contra a pobreza?”.