Matanzas en los Grandes Lagos, disturbios en el Cáucaso, crisis sin fin en Bolivia, violencias en Afganistán : la incapacidad de los Estados para garantizar la seguridad y la estabilidad se ha convertido hoy en día en un asunto crucial de política internacional. Porque el desorden en los Estados frágiles propaga sus ondas de choque -criminalidad transnacional, terrorismo, migraciones y tráficos ilegales- hasta el corazón de las metrópolis. La comunidad internacional ha hecho de ese tema una de sus prioridades estratégicas, mientras en el Sur, la sociedad civil multiplica las iniciativas para seguir adelante. Encuesta en los " barrios bravos " del mundo.

Dos mil millones de personas viven hoy en día en los " Estados frágiles ", paises cuyos gobiernos no consiguen garantizar las condiciones mínimas de seguridad y de supervivencia a una parte importante de sus poblaciones. Decenas de millones viven incluso en " Estados fracasados ", bajo el reino arbitrario y brutal de milicias, de grupos criminales y de señores de la guerra. Si esas nociones son vagas y discutidas, si los expertos se pelean sobre los calificativos y si algunos gobiernos se escandalizan al ser rebajados de tal manera¹ , la realidad de un archipiélago de Estados vulnerables o fracasados es obvia para todos. Según las fuentes y las definiciones, entre 20 y 60 paises se moverían en ese " entre dos luces " de la humanidad.

Al dedicar unas 40 páginas a los Estados frágiles, Enjeux internationaux quiso poner de relieve un fenómeno que en general sólo aparece de manera anecdótica en la actualidad, cuando los acontecimientos que se desarrollan en dichos paises son a menudo de una brutalidad indecible e irradian sobre las regiones vecinas, e incluso sobre el resto del mundo.

A primera vista, esos paises, atrapados en " conflictos furtivos "² o prostrados en " crisis olvidadas ", representan raramente puntos estratégicos o económicos capitales, llamados a estar en primera plana del Telediario. Pero sólo a primera vista, ya que a pesar de que estén situados en los " arrabales " del mundo, a una distancia aparentemente segura de los " barrios bonitos " del mundo, esos paises fracasados o convulsos sacuden y gangrenan el orden internacional. En la era de la globalización, nada nos es " extranjero ", nada nos es lejano.

Violencias, pandemias, terrorismo
Los estados mayores, los servicios de información y los centros de estudios especializados consideran cada vez más a los Estados deficientes como uno de los retos más graves lanzados a la seguridad internacional. "Junto con la proliferación de las armas de destrucción masiva y el terrorismo internacional, afirma Gareth Evans, presidente del International Crisis Group, el tema de la delicuescencia de los Estados es uno de los tres mayores problemas de seguridad de las primeras décadas del siglo XXI".³

En efecto, los Estados " fallidos " se asocian a menudo a un conjunto de amenazas " no tradicionales " : las pandemias⁴ , los grupos criminales transnacionales, las crisis humanitarias, las sucias guerras identitarias, las catástrofes medioambientales. Es en esos Estados donde las violaciones de los derechos humanos son a menudo más graves (matanzas de poblaciones civiles, recurso masivo a la violación, limpieza étnica) y aunque no sean los únicos responsables de la instabilidad del mundo, los Estados frágiles son incubadores de amenazas que, tarde o temprano, jugarán a saltar fronteras.⁵ Así, bajo la presidencia de Charles Taylor, el " rompe-Estados ", Liberia contaminó al conjunto de África del Oeste⁶, una región atrapada en la máquina infernal de la guerra, de la corrupción, de la delincuencia y del saqueo. Las ondas de choque llegan hasta las orillas europeas o norteamericanas, por el intermedio de movimientos migratorios caóticos, de tráficos de seres humanos, del contrabando de recursos naturales o del terrorismo.

Para ello, no tiene que estar totalmente descompuesto un estado, sino sólo que algunas regiones escapen al control central, como las zonas de producción de droga en Colombia o el Triángulo de oro en los confines de Laos, Birmania y Tailandia.

Liberia sirvió de base de operaciones financieras para la red Al-Qaeda, pero es sobre todo en Estados débiles y corruptos, "en casi-Estados como Pakistán, Yemen, Kenya, Filipinas, Guinea e Indonesia, donde las redes terroristas encontraron asilio. A imagen de las mafias, parecen florecer con mayor facilidad en Estados mal gobernados que en Estados que no lo son en absoluto".⁷

Esta deriva acecha incluso a microestados aparentemente paradisíacos de la otra punta del mundo, los " confetis " del Sur Pacífico, como las islas de Nuaru o de Tonga, donde operan organizaciones criminales y grupos terroristas vinculados a Al-Qaeda.⁸

Segundas intenciones
El origen de la " deficiencia " de los Estados es controvertido porque éste implica confesiones de reponsabilidad. Fracaso de la construcción nacional tras largos y traumáticos períodos de colonización, fin de la Guerra fría y su clientelismo, impacto de una globalización desenfrenada⁹, políticas de ayuda o de ajuste estructural ligadas a un desmantelamiento del Estado y a la promoción de actores no estatales, auge de la etnicidad y de los fundamentalismos religiosos, maniobras desestabilizadoras de servicios secretos, de empresas multinacionales o redes mercantilistas, corrupción de las élites locales : los motivos se entretejen y las acusaciones se entrecruzan.

¿Será una disfunción del sistema o uno de sus rasgos constitutivos ? A veces, las instituciones del Estado son débiles a propósito : es el caso de algunos paises de América latina que sobredesarrollaron sus aparatos de represión y subdesarrollaron sus demás funciones, especialmente las redistributivas, para que los grupos oligárquicos privados pudiesen desarrollarse con pocas molestias. Es el caso de algunos paises africanos en los que los dirigentes, a semejanza del ex-presidente Mobutu¹⁰, organizaron el saqueo y el quiebre de su propio Estado. En otras palabras, algunos Estados son edificados para garantizar la seguridad del régimen vigente a expensas de la seguridad humana de sus habitantes.¹¹

" ¿Para quién debe funcionar el Estado, se interrogaba no sin cierta ironía Michael Ignatieff. ¿Para las élites locales ? ¿Para los funcionarios internacionales ? ¿O para los dirigentes políticos de las grandes capitales occidentales ?¹² ¿Y según qué criterios definir un Estado que funciona ?

¿Quién decide, en resumidas cuentas, del estatuto de Estado delicuescente ? Semejante calificación no es sin dolor. Decretado " fallido " o en crisis, un Estado puede verse colocado en la línea de mira de las grandes potencias. Más aún cuando desde el 11 de septiembre, la gestión del caso de los Estados fallidos salió de la esfera humanitaria para entrar en la escena de las políticas de seguridad.

¿Ingerencias ?
Numerosos paises del Norte desarrollaron políticas de contención de los Estados fallidos. En 2002, la Estrategía de seguridad nacional¹³ presentada por el presidente Bush convirtió dicha contención en una de sus prioridades, en el marco de una política que, oficialmente, tiene como tercer pilar de su política extranjera el desarrollo, junto con la defensa y la diplomacia. Sin embargo, la administración Bush hace claramente hincapié en la amenaza terrorista.

La Unión europea, por su parte, propuso un acercamiento fundamentado en el concepto de seguridad humana(*)¹⁴ , que se dirigiese particularmente a los Estados frágiles. Y su reflexión, especialmente en el seno del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE (París), se desarrolló fuertemente. Varios Estados miembros integraron ese fenómeno en sus políticas de desarrollo.

El tema de la intervención en los " asuntos interiores " de los Estados frágiles está en el corazón de las polémicas¹⁵. La asamblea general de las Naciones unidas aprobó en diciembre 2005 la noción de " responsabilidad de proteger " a las poblaciones en peligro. Pero este deber sólo se aplica a los casos extremos de genocidio y de crímenes masivos contra la humanidad. ¿Qué se puede hacer con Estados simplemente caóticos o criminales ?

Es fuerte la tentación de volver a plantear la cuestión de su puesta bajo tutela. Esta es la propuesta de un africanista de renombre, Stephen Ellis, del Instituto de estudios africanos de la Universidad de Leiden. " En los paises africanos en los que la soberanía es una ficción legal que permite encubrir todo tipo de abusos internos, escribe, una intervención eficaz tendrá a veces que superar la soberanía nacional tradicional. La idea de una tutela internacional, anatema desde el fin del colonialismo, debe ser rehabilitada ".¹⁶

Compromisos concretos
La toma de conciencia del impacto internacional de los Estados fallidos es real : la prevención de los conflictos figura en la agenda de los gobiernos y donantes occidentales ; la " construcción de la nación " y la " reconstrucción del Estado " pertenecen a la terminología en boga.

Sin embargo, casi todo el mundo admite hoy que no hay solución milagro al problema de los Estados frágiles, al ser tan complejas sus causas, múltiples sus " actores ", e inmensas las acciones por emprender. Y a pesar de una retórica alarmista sobre los Estados en crisis, el compromiso concreto de la comunidad internacional se mantiene muy por debajo de las necesidades requeridas. Los objetivos del Milenio, que supuestamente iban a responder a uno de los aspectos de la delicuescencia de los Estados, no se cumplirán. Y la mayoría de los Estados ponen mala cara a la hora de comprometer sus tropas en operaciones de paz donde corren en cada momento el riesgo de meterse en un atolladero.

De Somalia a Irak, la comunidad internacional tuvo tiempo para reflexionar sobre sus límites y sobre la impotencia de la potencia, pero la retirada detrás de las ilusorias murallas del orden y la prosperidad no es una opción frente al estruendo y al furor del mundo. El desorden contemporáneo exige un compromiso decidido, reflexivo y responsable a favor de " otro mundo " que ponga la seguridad humana en su línea de horizonte.

(*) Seguridad humana
La seguridad humana es un acercamiento de política extranjera centrado en las personas. Reconoce que la estabilidad duradera es imposible mientras no se proteja a los ciudadanos contra amenazas de perjuicios violentos a sus derechos, su seguridad, su vida. Implica sobre todo el respeto de los derechos humanos y la lucha contra la pobreza. Sitio web de la seguridad humana del Canadá
http://www.humansecurity.gc.ca/menu-fr.asp

 

Para saber más
DIDIER Anne-Line/MARRET Jean-Luc, Etats " échoués ", mégapoles anarchiques, París, PUF, 2001, 173 páginas.

RICE Susan E., "The New National Security Strategy: Focus on Failed States", The Brookings Institution Policy Brief, Washington, Febrero 2003, 8 páginas.

ROTBERG Robert I., Nation-State Failure :A Recurring Phenomenon ?, Discussion Paper, NIC 2020 project, Washington, National Intelligence Council, 2004, 9 páginas http://www.cia.gov/nic/NIC_globaltrend2020.html

Failed and Collapsed States in the International System, a report prepared by the African Studies Centre, Leiden, The Transnational Institute, Amsterdam, The Center of Social Studies, Coimbra University, and the Peace Research Center -CIP-FUHEM, Madrid, Diciembre 2003, 24 páginas.

Failing States and the EU's security agenda, París, European Institute for Security Studies, Noviembre 2004.
http://www.iss-eu.org/activ/content/s2004e.html

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¹ "The Failed States Index" , Foreign Policy, Julio/Agosto 2005.
² Virgil HAWKINS, " Stealth Conflicts: Africa" s World War in the DRC and International Consciousness" , The Journal of Humanitarian Assistance, Enero 2004, www.jha.ac/articles/a126.htm
³ Gareth EVANS, " Building peace, and a belief in the future" , www.globalagendamagazine.com, 2004.
⁴ Laurie GARRETT, HIV and National Security: Where Are The Links?, Council on Foreign Relations, New York, 2005, 67 páginas.
⁵ Léase USAID, Fragile State Strategy, Enero 2005, 18 páginas.
⁶ DUFKA Corinne/HUMAN RIGHTS WATCH, Youth, Poverty and Blood. The Lethal Legacy of West Africa" s Regional Warriors, New York, Marzo 2005, 74 páginas.
⁷ Ken MENKHAUS, " The Security Paradox of Failed States" , National Strategy Forum, primavera 2003. www.nationalstrategy.com
⁸ Léase REILLY Benjamin/WAINWRIGHT Elsina, " The South Pacific" , in CHESTERMAN Simon, IGNATIEFF Michael, THAKUR Ramesh (dir.), Making States Work, United Nations University, New York, 2005, 400 páginas.
⁹ Léase sobre este tema Jean-François BAYART, "L'Etat est-il une victime de la globalisation?" , Esprit, Paris, febrero 2004. Y sobre todo su libro Le gouvernement du monde. Une critique politique de la globalisation, Fayard, Paris, 2004. Al contrario de muchos de sus pares, J.-F. Bayart estima que el Estado frágil es una " figura imaginaria procedente de la globalización " y que la verdadera cuestión al orden del día no es el declive del Estado sino su privatización. " Algunos afirman que el aumento de las guerras civiles sería el signo del fin del Estado. Conviene preguntarse si las guerras no son procesos sangrientos de constitución del Estado. En el caso de Africa subsahariana, las guerras permiten controlar el Estado, e incluso restaurarlo ". Conferencia pronunciada en Berna el 3 de marzo 2005. Traverse, plataforma de discusión de la DDC.
¹⁰ BRAECKMAN Colette, Le dinosaure. Le Zaïre de Mobutu, Editions Fayard, Paris, 1992.
¹¹ Léase sobre este tema , The Problem of the State (Mark TAYLOR, dir.), Fafo Institute for Applied International Studies, Oslo, May 2005. www.newsecurity.info
¹² Michael IGNATIEFF, " Human Rights, Power and the State" , p. 72, in Simon CHESTERMAN, op.cit.
¹³ The National Security Strategy of the United States of America (The White House, Washington, D.C., 2002)
¹⁴ A Human Security Doctrine for Europe: The Barcelona Report of the Study Group on Europe" s Security Capabilities, 15 de septiembre 2004, http://www.lse.ac.uk/Depts/global/Publications/HumanSecurityDoctrine.pdf
¹⁵ OTTAWAY Marina Ottaway/CAROTHERS Thomas, States at Risk -Stabilization and State-Building by External Intervention, Carnegie Endowment for International Peace www.carnegieendowment.org
¹⁶ ELLIS Stephen, " How to Rebuild Africa" , Foreign Affairs, September/October 2005, pp. 135-148.