La expresión " Estado fallido " se ha generalizado. Y sin embargo, su definición sigue siendo confusa y controvertida. Un análisis razonado de este fenómeno, de sus causas y sus consecuencias, es esencial porque, en un entorno internacional marcado por estrategias de influencia y por la globalización de la amenaza, las palabras no son indoloras.

En el mundo académico, ningún estudio puede empezar sin un concepto, es decir una o más palabras que identifiquen el tema por tratar y los aspectos de la realidad que ese tema debe o no incluir. En los ámbitos político y periodístico, la designación de un concepto es igualmente crucial : señala la existencia de un problema, orienta la percepción que tendrá de éste el público y excluye de toda consideración las cuestiones destinadas a no ser examinadas.

El concepto de " deficiencia del Estado " es usado con tal frecuencia por los políticos, periodistas y analistas que se convirtió en una realidad. Tiene sentido para cada uno de estos actores y es el objeto hoy en día de importantes investigaciones y recomendaciones de política general. Nadie pone en tela de juicio su existencia.

Pero, ¿qué incluye o excluye exactamente esa denominación ? ¿Qué entendemos por " deficiencia de un Estado " ? ¿Por qué empleamos este término ? ¿Conocemos las causas del problema ? Todas estas preguntas son tan raramente exploradas que sería perdonable preguntarse si en definitiva la deficiencia del Estado existe realmente y qué objetivo político quiere alcanzar.

El acento en las consecuencias
El uso que se hace de ese término podría aportar algunos elementos de respuesta. Siempre se puso el acento en las supuestas consecuencias de la deficiencia del Estado y no en la cosa en sí. Al principio de los años 90, cuando se extiende la denominación, las preocupaciones primeras son la violencia, las atrocidades de la guerra civil y las catástrofes humanitarias que ésta acarrea : muerte, enfermedades, desplazamientos de población, hambre. Cuatro o cinco años más tarde, son las consecuencias de la guerra civil sobre el desarrollo -destrucciones materiales, gastos operados con fines militares antes que pacíficos e incapacidad para devolver el servicio de la deuda- las que monopolizan la atención del Banco Mundial y de las agencias bilaterales de desarrollo. En su Informe de 1994 sobre el desarrollo humano, el Programa de Desarrollo de las Naciones unidas introduce el concepto de seguridad humana para redefinir la seguridad en términos de índices de desarrollo, volviendo a poner a las personas antes que a los Estados en el corazón de las preocupaciones. Por iniciativa de Noruega, Canadá y Japón, un grupo de paises que toma el nombre de Grupo de Lysoen abraza esa idea, al considerar que garantiza más la seguridad del mundo que los armamentos acumulados durante la Guerra fría. Una motivación semejante había animado los miembros de la comunidad de los derechos humanos(*), en 1989-90, a reclamar una aplicación más estricta de las convenciones internacionales relativas a los derechos de la persona y dichos miembros habían centrado su atención en los Estados que faltaban a su obligación internacional de proteger a sus ciudadanos contra las exacciones.

En 2001, la Comisión internacional sobre la intervención y la soberanía de los Estados llega a esta conclusión¹ que los estados tienen la " responsabilidad de proteger " a sus ciudadanos y a los demás naturales que viven en su territorio. Punto de vista reafirmado en el Informe 2004 del Grupo de personalidades de alto nivel del Secretario general de la ONU (*) sobre las amenazas, los desafíos y el cambio.² Si los gobiernos no asumen su responsabilidad, la comunidad internacional no sólo tiene el derecho, sino la obligación de intervenir. Cada problema que suscite la inquietud del exterior -conflicto armado, desarrollo insuficiente, desplazamientos internos y refugiados, hambre y epidemias, perjuicios a los derechos humanos- es el resultado de una deficiencia del Estado, se trate del derrumbe total de éste último o de la incapacidad de los responsables políticos para actuar debidamente.

Tras los atentados del 11 de septiembre 2001 en Nueva York y Washington, el contexto internacional evoluciona, sólo reforzando esa visión, pero las consecuencias para el mundo resultan más directas. Los Estados deficientes, como Afganistán y Somalia, constituyen ambientes ideales para que las redes terroristas se organicen, se entrenen, y ataquen a los paises más ricos y potentes del planeta. En septiembre 2002, en su nueva Estrategia de seguridad nacional, los Estados Unidos subrayan que los " Estados frágiles " representan una amenaza fundamental para la seguridad nacional norteamericana y su agencia de desarrollo, USAID, decide reorientar su estrategia de ayuda.³ Numerosos paises de Europa y la Unión europea no tardan en sumarse a esa iniciativa.⁴ La guerra civil y sus consecuencias pasan entonces al segundo plano, cediendo al terrorismo el puesto de problema número uno, seguido por el tráfico de productos ilícitos (armas, drogas, diamantes, e incluso seres humanos) y, más recientemente, por la enfermedad (VIH/SIDA, SRAS) y por los temores suscitados por la incapacidad para contener las epidemias mundiales como la gripe aviar. Pero en cada caso, se atribuye la causa a la deficiencia del Estado.

¿Un término amenazador?
Sin embargo, el acento puesto en las consecuencias no desembocó en una búsqueda de explicación. ¿ Por qué tendría tales consecuencias la deficiencia del Estado y cuál sería la causa de éstas? Fácil de usar para interpretar las desgracias del mundo, la etiqueta de Estado fallido no carece de optimismo ya que sobreentiende que algo puede hacerse. Se aplicó sin embargo a una gama asombrosa de circunstancias políticas, todas evidentemente muy diferentes las unas de las otras. El vínculo entre la deficiencia del Estado y sus supuestas consecuencias se consideró como un hecho pero no se realizó niguna investigación especializada en este campo. El uso de esa designación tampoco desembocó en un conjunto de hipótesis o políticas comunes. Las cuatro comunidades internacionales concernidas -humanitario, derechos humanos, desarrollo y seguridad- usan la misma expresión para designar realidades muy variadas, especialmente en cuanto a las políticas que proponen para acometer el problema.

La imprecisión del concepto y su aplicabilidad aparentemente muy amplia provocaron por otra parte una fuerte reacción en los paises del mundo insertados en esa categoría. A sus ojos, el término en sí es una amenaza esgrimida por los Estados potentes con vistas a encontrar un pretexto para una nueva intervención en los asuntos interiores de naciones soberanas. Su respuesta la más corriente fue negar completamente la existencia de un problema o resistir a cualquier uso de ese término para calificar su Estado, por miedo a las eventuales consecuencias. Percibiendo esa sensibilidad, los diplómatas de las naciones potentes empezaron a emplear expresiones en apariencia menos ofensivas : Estados frágiles, en crisis, amenazados de inestabilidad, o incluso feudos de los señores de la guerra parecían más apropiadas. Se fueron más lejos analistas del Sur, al proponer activamente formulaciones alternativas susceptibles de reflejar los problemas de un modo más realista : en América latina, mencionaremos, por ejemplo, la seguridad humana, la violencia urbana o la crisis del Estado;⁵ en China, las amenazas no tradicionales contra la seguridad; en Africa, se incriminará a las redes transnacionales : empresas o Estados fuertes del Norte que vuelven lucrativo el tráfico de productos ilícitos o se hará hincapié en la comunidad, cuyo papel es fundar la identidad política al igual que responder a las necesidades elementarias, y en el Medio Oriente, se estigmatizarán los efectos fragilizantes del poder norteamericano en el area.

Mientras algunos en el Norte se muestran sensibles al mensaje que el término puede acarrear, lo cual sugiere su apertura al diálogo y a la cooperación Norte-Sur, ahí donde los Estados deficientes corren el riesgo de poner en peligro la seguridad regional e internacional, los habitantes de esos paises y regiones no parecen siempre estar dispuestos a la reciprocidad. A sus ojos, ese concepto muestra sobre todo lo poco que han evolucionado las percepciones del Norte con respecto al Sur y refleja los prejuicios implícitos del Norte y su rechazo a reconocer sus responsabilidades y las del mundo en las consecuencias que son fuente de preocupación.⁶

La necesidad de diferenciación
El Sur no está equivocado. Las amenazas experimentadas contra la seguridad internacional e imputadas a una deficiencia del Estado se deben a menudo a causas bastante alejadas. En algunos casos, el término se usa exclusivamente con fines políticos, para generar una oposición internacional en contra de regímenes que conocen transiciones políticas complejas, como Albania o Zimbabwe, e incluso revoluciones sociales como Bolivia o Venezuela. Las naciones extranjeras recomiendan con insistencia la aplicación de reformas internas idénticas, sea para prevenir el derrumbe del Estado o para restaurar su capacidad y legitimidad tras una guerra civil - dos problemas que requieren sin embargo soluciones muy diferentes. Detrás de esta insistencia se oculta otro propósito ideológico. Ahí donde el Estado no consigue efectivamente evitar crisis que preocupan a la comunidad internacional, su deficiencia podría haber sido evitada si el mundo exterior no se hubiese negado a contestar a sus llamamientos de ayuda temporal, lanzados por gobiernos confrontados a una verdadera vulnerabilidad. Tal fue el caso en abril 1991, cuando la comunidad internacional se negó a otorgar créditos provisionales a Yugoslavia para pagar el servicio de su deuda externa durante la reforma económica radical realizada por el entonces Primer ministro Markovic⁷, o cuando reaccionó tarde frente a la amenaza de hambre en Níger en 2005, a pesar de que ésta estuviera prevista desde mucho tiempo atrás y que se hubiese reclamado ayuda explícitamente.⁸

Al mismo tiempo, el reflejo que lleva a intervenir para poner fin a un conflicto armado en curso puede tener el efecto inverso. Los reportajes televisados que muestran las consecuencias de las violencias cometidas durante una guerra civil despiertan la reacción de la comunidad internacional que intenta poner término al conflicto.⁹ Sus esfuerzos se ven a menudo coronados de éxito, pero la no búsqueda de las verdaderas causas de la guerra y del tipo de Estado que podría resultar viable hace que la aplicación de los acuerdos políticos sea extremadamente difícil. Además, las presiones exteriores (relativas al pago de las deudas acumuladas, a la celebración rápida de elecciones, a la protección de los derechos de las minorías, a la instauración de una economía de libre mercado y a la puesta en pie de un gobierno democrático), añadidas a una ayuda internacional tan transitoria como insuficiente, producen Estados frágiles que, la mayoría de veces, recaen en la guerra. Tal es por ejemplo el caso de Angola, Liberia y Haití. Puede suceder también que esos acuerdos desemboquen en el despliegue prolongado de tropas y administraciones extranjeras, como en Afganistán, en Bosnia Herzegovina y en Kosovo.

El papel internacional de los Estados
La erosión de la soberanía a lo largo de un período de liberalización y de mundialización creciente son objeto de comentarios y análisis desde hace más de veinte años. Los mercados mundiales, las redes transnacionales, las normas internacionales y los valores universales reducieron fuertemente el papel de los Estados y su esfera de control. Si tomamos en serio el concepto de deficiencia del Estado, ¿significa eso que hemos alcanzado los límites que no se deben sobrepasar ? Los efectos negativos del orden internacional, identificados con la deficiencia del Estado, pueden explicarse con facilidad por el tipo de Estado que produjeron esas fuerzas mundializadoras y la ideología económica neoliberal. Son también el resultado de la política compleja de gestión de los procesos de liberalización y de privatización y de las desigualdades crecientes que éste genera entre los paises.¹⁰

Sin embargo, el orden internacional actual depende cada vez más de los Estados. Administrar la globalización económica requiere en realidad una capacidad de gobernación superior a la que se necesita en eonomías protegidas, ya que es necesario tener en cuenta la volatilidad y la imprevisibilidad del comercio y de los capitales mundiales, las consecuencias sobre el crecimiento y las protecciones sociales, así como las garantías absolutas reclamadas por los inversionistas y los acreedores extranjeros.¹¹ Por otra parte, el refuerzo de los regímenes normativos internacionales y el desarrollo de organizaciones y redes transnacionales encargados de su puesta en marcha acrecentaron las exigencias y las expectativas a las que deben responder los gobiernos, considerados los " garantes " de esas obligaciones y normas internacionales. Además, las organizaciones del sistema actual siempre se fundamentan en los Estados y la tendencia actual, liderada por los " nuevos soberanistas " americanos,¹² refuerza ese acento. Estos, en efecto, se oponen activamente a las soluciones de los institucionalistas progresistas y quieren minar la idea que los organismos internacionales, las reglamentaciones y la cooperación multilateral pueden garantizar los bienes públicos mundiales, especialmente la seguridad. Si bien es cierto que los Estados ya no son del todo capaces de satisfacer esas expectativas exteriores crecientes, sea cual sea su grado de eficacia y de legitimidad, se ven confrontados a condiciones que pueden cada vez menos administrar solos y que requieren pues una acción regional o internacional.¹³

Tomar en serio a los Estados
La deficiencia del Estado es, en regla general y en casos concretos, un verdadero problema. Algunos lo aprendieron a costa suya, como los habitantes de New Orleans, golpeados por el huracán Katrina en agosto 2005, los del Darfur (Sudán) entre 2002 y 2005, los Liberianos y los Haitianos desde el principio de los años 90. Sin embargo, el concepto de deficiencia del Estado es un estratagema político que falsea el problema : pretende hacer asumir por los Estados individuales la responsabilidad de tareas que requieren una cooperación regional e internacional. Paralelamente, obliga a una reforma ultrarrápida de las instituciones económicas y políticas nacionales para que respondan a una concepción normativa del Estado, que no es apropiada a esas tareas y no puede, de ninguna manera, aplicarse del día a la mañana sin enormes trastornos y conflictos. Los remedios preconizados actualmente sólo refuerzan ese dilema.

Estas soluciones, a semejanza del concepto en sí, provocan también una reacción. Influyentes investigadores de la Universidad de Stanford apelan hoy en día a nuevas " tutelas "o " soberanías compartidas " mediante las cuales los Estados reconocerían su deficiencia y aceptarían confiar su gestión, en todo o en parte, a extranjeros.¹⁴ Los ciudadanos de los paises pobres, confrontados con un paro estructural de larga duración, con ingresos estancados y con un sentimiento general de inseguridad debido a la criminalidad y a la ineficacia policial revelan que, si les dieran a elegir, la justicia social superaría a la democracia.¹⁵ Numerosos expertos acreditan esa vieja idea, desprestigiada durante mucho tiempo, según la cual el crecimiento económico requiere prioritariemente Estados fuertes (entiendan represivos). Incluso los gobiernos fuertes y " con buena salud " acuden al ejército para mejorar " la eficacia " de su diplomacia y de su respuesta de urgencia.

Pensamos al contrario que no podemos renunciar ni a los Estados, ni a la democracia. La gravedad del problema requiere que se tome en serio a los Estados, especialmente por el papel esencial que desempeñan en el orden internacional. Eso supone, ante todo, una evaluación realista de lo que pueden hacer los gobiernos, particularmente en los paises pobres, dadas las circunstancias internacionales actuales ; luego, un conjunto de modalidades y estrategias de intervenciones que se ataquen a las causas reales de las deficiencias que preocupan a la comunidad internacional, en especial las políticas de ayuda actuales ; y por último un debate público sobre las responsabilidades reales y legítimas para cada una de las consecuencias mencionadas anteriormente.

 

* La comunidad de los derechos humanos agrupa a las ONG del movimiento de los derechos humanos, a los intelectuales y juristas cercanos a éste, a las organizaciones intergubernamentales especializadas (Alto Comisionado de Derechos humanos, Comisión de derechos humanos de las Naciones unidas, etc.) y a los responsables de los derechos humanos en el seno de los ministerios de Asuntos exteriores de los paises democráticos.

* Grupo de personalidades de alto nivel
Establecida en Septiembre 2003 a iniciativa de Kofi Annan, esta comisión formada por 16 " personalidades eminentes ", entre las cuales están Gareth Evans del International Crisis Group y Robert Badinter, antiguo ministro francés de la Justicia, tuvo como misión identificar las amenazas y los desafíos lanzados a la comunidad internacional y proponer soluciones, en el marco de un proceso de reforma de las Naciones unidas.

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¹ The Responsibility to Protect, Ottawa, ministerio canadiense de Asuntos exteriores, 2001.
² Un monde plus sûr: notre affaire à tous, Nueva York, Naciones unidas, 2004.
³ Fragile States Strategy, USAID - Agencia de Estados Unidos para el desarrollo internacional, enero 2005.
⁴ Para el Reino Unido, por ejemplo, Investing in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Response, Informe de la Unidad estratégica del Primer ministro al gobierno, Londres, febrero 2005.
⁵ Véanse, por ejemplo, Bernardo SORJ, “Security, Human Security and Latin America”, Edelstein Center for Social Research, enero 2005, et y el proyecto titulado de la Universidad Torcuato Di Tella de Buenos Aires, dirigido par Monica HIRST y Roberto RUSSELL.
⁶ La persistencia, en este término, del pensamiento característico de la Guerra fría es analizada detalladamente por Pinar BILGIN y Adam David MORTON en “Historicising representations of ‘failed states’: beyond the cold-war annexation of the social sciences ?”, Third World Quarterly, vol. 23, no 1, 2002, pp. 55-80.
⁷ Véase Susan L. WOODWARD, Balkan Tragedy: Chaos and Dissolution after the Cold War, Washington, DC, The Brookings Press, 1995.
⁸ Martin EDMONDS y Greg MILLS, “Niger starves to death amid aid policy confusion”, Financial Times, 5 de agosto 2005.
⁹ Virginia Page FORTNA, “Where Have All the Victories Gone? Hypotheses (and Some Preliminary Tests) on War Outcomes in Historical Perspective,” (presentado en la Conferencia sobre el orden, los conflictos y la violencia, Universidad de Yale, abril/mayo 2004, y disponible en: www.yale.edu/ycias/ocvprogram)
¹⁰ Branko MILANOVIC, “Can We Discern the Effect of Globalization on Income Distribution? Evidence from Household Surveys”, Banco mundial, Development Research Group, 22 de septiembre 2003.
¹¹ Por ejemplo, Dani RODRIK, “Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?”, Journal of Political Economy, vol. 106, n° 5, octubre 1998.
¹² Peter J. SPIRO, “The New Sovereigntists: American Exceptionalism and Its False Prophets”, Foreign Affairs, vol. 79, n° 6, noviembre/diciembre 2000, pp. 9-15.
¹³ Véase la recomendación a favor de un nuevo fondo de financiación de los bienes públicos mundiales, por ejemplo en Nancy BIRDSALL, Devesh KAPUR, y al. “The Hardest Job in the World: Five Crucial Tasks for the New President of the World Bank”, Center for Global Development, 1 de junio 2005. (www.cgdev.org/content/publications/detail/2868/)
¹⁴ James D. FEARON et David D. LAITIN, “Neo-trusteeship and the Problem of Weak States”, International Security 28:4 (Primavera 2004), pp. 5-43, y Stephen D. KRASNER, “The Case for Shared Sovereignty”, Journal of Democracy, vol. 16, n° 1, enero 2005, pp. 69-83.
¹⁵ Véase, por ejemplo, el PNUD, La Démocratie en Amérique latine: vers une démocratie citoyenne (Santiago, Chile: Programa de desarrollo de las Naciones unidas, 2004).