¿Cómo responder al desafío que plantean los Estados fallidos o frágiles? Quienes insisten en las amenazas que representan para la comunidad internacional suelen abogar por la intervención directa, incluso la tutela. Sin embargo, ¿no convendría que nos replanteáramos la ayuda al desarrollo? ¿Sería posible dedicar parte de las ayudas a reconstruir los Estados fallidos y, por consiguiente, a financiar sus fuerzas de seguridad, por citar sólo un ejemplo? Para los países donantes más ricos, la respuesta es claramente afirmativa. El autor señala, sin embargo, los riesgos y las dificultades que implica la restauración del Estado de derecho y, por tanto, del poder de los Estados.

Hoy en día no es infrecuente que un país donante se deje llevar por el pánico y pague un atraso de varios meses de salario a los funcionarios de un país africano. ¿Acaso es esto ayuda al desarrollo? Evidentemente no. Ahora bien, ¿sería posible la puesta en marcha de programas de desarrollo si no existieran fieles servidores del Estado?

Volvamos atrás: a principios de la década de los 70, fueron muchas las voces que se alzaron en Europa y en Estados Unidos contra la mala gestión de las políticas de ayuda al desarrollo. El blanco de todas las críticas fue lo que se conoce como el elefante blanco, una metáfora utilizada para describir un proyecto faraónico que ofrece pocas ventajas para la población. De esta forma se puso en tela de juicio la cooperación de Estado a Estado, que a menudo beneficia a las clases dirigentes de los países del tercer mundo. Es cierto que en plena guerra fría, la cooperación al desarrollo también sirvió para apoyar a los regímenes amigos, independientemente de su legitimidad o su honradez.

Durante aquel periodo, nació una nueva generación de organizaciones no gubernamentales (ONG) que proliferaron gracias a un concepto original; una cooperación que vincula directamente a las personas del Norte con las del Sur, al margen de los Estados y de sus entresijos burocráticos. Se adoptaron enfoques tales como la promoción del desarrollo comunitario, los microcréditos, el refuerzo de las capacidades locales y el apoyo a la estructuración de la sociedad civil, enfoques, todos ellos, que multitud de ONG siguen aplicando a día de hoy. Es preciso reconocer que se trata de la forma más sencilla de ayudar a los más pobres, al tiempo que se evita a los funcionarios corruptos.

La fórmula cosechó tal éxito que fue incluso adoptada por los Estados donantes y, con ellos, poderosas instituciones internacionales como la Unión Europea o el Banco Mundial. En primer término, cofinanciando¹ miles de proyectos de ONG en todo el mundo y, en segundo término, convirtiéndose en un operador directo del microdesarrollo. Es lo que tímidamente conocemos como cooperación descentralizada, que consiste en que el donante dialoga con las autoridades municipales o provinciales, e incluso con grupos locales representativos, sin necesidad de intermediario.

Primero la ley y el orden
Sin embargo, hoy en día algunos de estos Estados que, con razón, nos preocupaban, se desestructuran y desmoronan ante la atenta mirada de los donantes, que se sienten impotentes. Hay otros Estados que logran mantenerse en pie, pero que en realidad están "K.O.". Los describimos con el generoso eufemismo de "Estados frágiles". Frente a situaciones tan dolorosas, todos los actores del ámbito de la cooperación (y también los actores humanitarios) tienden a redescubrir las buenas obras del poder público: la paz y la seguridad, por supuesto, así como la ley y el orden, el apoyo a las infraestructuras, la educación nacional, la sanidad gratuita y muchos otros servicios de la sociedad, incluida -irónicamente- una cierta dosis de burocracia. De pronto, profesionales de todos los ámbitos tratan de convencer a quienes quieren escucharles de que sin seguridad, no hay desarrollo posible. Y, por lo tanto, que es necesario reforzar sin demora los Estados frágiles y, sobre todo, reconstruir los fallidos. Todo ello, con el apoyo activo de las ONG del Norte y del Sur. ¿Quién hubiera apostado un solo dólar por un panorama tan desolador en 1975?

Mientras tanto, las agencias de desarrollo han estado de lo más molestas, pues cargar con el peso de reconstruir y apoyar un Estado es algo que se opone frontalmente a sus principios. Ahora bien, sin duda lo más delicado es conseguir que acepten un apoyo masivo a la reconstrucción de la seguridad nacional. ¿Podría llegarse al punto en el que se compraran armas a costa de la ayuda al desarrollo?

Afortunadamente no se ha llegado tan lejos y, de hecho, esto es algo a lo que los donantes se oponen con firmeza. Prueba de ello es un interesante documento del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos)² , el club de los donantes occidentales. Durante una reunión celebrada en marzo de 2005, expertos de alto nivel revelaron la lista de nuevos gastos que se les propuso efectuar en el marco de la ayuda pública oficial al desarrollo: en ella, figuraban sobre todo las ayudas a los Ministerios de Defensa (pero únicamente para actividades que no fueran directamente militares), así como la recogida y destrucción de armas (que no se haría por la fuerza ni por parte de personal militar).

Mientras que para los actores que trabajan sobre el terreno, esta medida recuerda a la actividad de un contorsionista, lo cierto es que muchos responsables de cooperación la han recibido sin reticencias. En el marco de la nueva estrategia de la Unión Europea para África, el comisario para el desarrollo Louis Michel expresa su deseo de que la UE desarrolle "una estrategia y una capacidad de promoción de la reforma del sector de la seguridad en África (RSS)"³ . Ahora bien, esta famosa RSS no es más que el apoyo a la creación de nuevos ejércitos nacionales integrados, la formación de los mismos en las disciplinas y técnicas modernas de combate y, por último, su equipamiento integral. Un porcentaje de la ayuda al desarrollo sería entonces utilizada con fines militares. Esta idea provoca pavor entre las ONG del Norte, pero ¿acaso pueden negar que el desarrollo duradero es inseparable de la paz y la seguridad?

Doce principios, nueve cobayas
Es necesario, evidentemente, identificar los Estados fallidos. La pregunta que se plantea es si los donantes se van a sentir desbordados por las dimensiones de la tarea que les espera. No olvidemos que la ausencia de ingresos fiscales de las economías desestructuradas implica que se han de financiar directamente todos los sectores vitales de la acción gubernamental, y, todo ello, durante un periodo de tiempo indefinido. Teniendo en cuenta que vuelven a identificarse una decena de Estados fallidos y un número aún superior de Estados frágiles, los recursos de desarrollo podrían llegar a agotarse, sin que, sin embargo, se obtenga ningún tipo de garantía de éxito. Desde el año 2003, la OCDE ha abordado el problema movilizando a expertos del más alto nivel para aumentar la eficacia de las ayudas. La Declaración de París prevé, por ejemplo, una lista de compromisos mutuos sobre la base de una suerte de "acuerdo de caballeros": los países beneficiarios prometen un mayor grado de rigor, honradez y transparencia en el uso de los fondos, mientras que los países donantes se comprometen a respetar en mayor medida las estrategias nacionales de desarrollo, conceder a los países socios más control sobre sus políticas, evitar las duplicaciones de esfuerzos y simplificar los procedimientos de uso de la ayuda. De esta forma, cada uno sería responsable de los resultados obtenidos.

Tras un largo proceso de reflexión, la OCDE ha descrito doce principios para lograr un apoyo internacional eficaz para los Estados frágiles⁵. Tras la jerga deliberadamente tecnocrática se esconde la determinación de los donantes a racionalizar, armonizar, coordinar y planificar sus intervenciones, así como dotarlas de una mayor coherencia y flexibilidad.

¿Nos encontramos una vez más ante hermosas palabras que caerán en el olvido? No está claro. Algunos países miembros de la OCDE se han comprometido a aplicar estos doce principios en nueve Estados "cobaya"⁶. Bélgica, a través de su Ministro de Cooperación, Armand De Decker, se ha ofrecido a garantizar la coordinación del proyecto en la República Democrática del Congo. El reto consistirá en establecer una nueva política de cooperación basada en la coordinación entre los distintos donantes y el gobierno que se constituya tras las elecciones que marcarán el final de la transición. El año 2006 será testigo de la aplicación eficaz de estos principios y de su posterior evaluación, cuyo objetivo es determinar la pertinencia y los impactos reales de los mismos, con el fin de reproducir, con el tiempo, la experiencia en otros Estados frágiles.

ONGs de peso como Actionaid u Oxfam no se oponen a este proceso, pero recuerdan que hay importantes principios que es preciso revisar, como la ayuda vinculada o la condicionalidad de la ayuda a la apertura de los mercados y la privatización de los servicios⁷. La Red Europea para África Central (EurAC) sostiene que la cooperación con todos los países de los Grandes Lagos⁸ debe fundamentarse en el respeto de los derechos humanos. Expresa, por ejemplo, serias reservas acerca de las ayudas vinculadas a Ruanda, un país que, a pesar de los graves ataques contra la libertad de expresión, se beneficia de todo tipo de atenciones por parte de Europa.

Una cierta amargura
Las críticas más contundentes de las políticas de desarrollo han arreciado desde el mundo académico estadounidense. Desde el año 2003, el Center for Global Development publica cada año en la revista Foreign Policy un índice del compromiso con el desarrollo⁹. Esta nueva herramienta de evaluación permite clasificar a los 21 países más ricos según la calidad de su esfuerzo en materia de ayuda a los países del Sur. Lejos de limitarse únicamente al presupuesto del ámbito de la cooperación, los creadores del índice también tienen en cuenta la forma en la que el comercio, las inversiones y las políticas de inmigración, medioambientales, tecnológicas y de seguridad ayudan o perjudican a los países pobres. En esta clasificación, los países más grandes no son precisamente los que ocupan las primeras posiciones: Estados Unidos ocupa el duodécimo puesto, Francia, España e Italia están más allá del decimoquinto puesto, mientras que Japón figura en último lugar.

¿Cómo no sentir cierta amargura? En cuarenta y cinco años, el desarrollo no ha alcanzado ninguno de los ambiciosos objetivos que se fijaron en el clima de alegría que generó la descolonización. Hoy descubrimos que todavía no habíamos tocado fondo: el engranaje del subdesarrollo funciona "a las mil maravillas", sumergiendo a sus víctimas en un abismo cada vez más profundo.

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¹En cada proyecto cofinanciado, el Estado o la organización internacional implicados intervienen duplicando, triplicando o cuadriplicando el volumen de fondos gestionado por la ONG. En Bélgica, por ejemplo, la primera ley sobre la cofinanciación de las ONG de desarrollo data del año 1974.
² Comptabilisation dans l’APD de certaines dépenses en rapport avec les conflits, la paix et la sécurité, Dirección de la Cooperación para el Desarrollo, Comité de Ayuda al Desarrollo, OCDE, DCD/DAC/RD(2005)4/RD3, 1 de marzo de 2005, 2 páginas.
³ La stratégie de l’UE pour l’Afrique : vers un pacte euro-africain pour accélérer le développement de l’Afrique, Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, Comisión de las Comunidades Europeas, SEC(2005)1255, 12 de octubre de 2005, p. 24.
⁴ Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, Foro de alto nivel, 28 de febrero-2 de marzo de 2005, París, documento impreso, 15 páginas.
⁵ Principles for good international engagement in fragile states, Development co-operation directorate, OCDE, DCD(2005)8/REV2, 7 de abril de 2005, 4 páginas.
⁶ Los Estados cobaya son: la RDC, Guinea Bissau, Haití, Nepal, Somalia, las Islas Salomón, Sudán, Yemen y Zimbabue. Véase Piloting the principle for good international engagement in fragile states, Development co-operation directorate, OCDE, DCD(2005)11/REV2, 17 de agosto de 2005, 13 páginas.
⁷ Millstone or Milestone ? What rich countries must do in Paris to make aid work for poor people, Actionaid International UK y Oxfam International, febrero de 2005, 11 páginas.
⁸ Benchmarking pour une paix régionale, l’aide européenne au développement dans la région des Grands Lacs africains, EURAC, octubre de 2005, 15 páginas.
⁹ Commitment to Development Index (CDI). Para el Índice 2005, visite la página Web del Center for Global Development (http://www.cgdev.org/section/initiatives/_active/cdi?print=1) o la de Foreign Policy (http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3221 ).

 

Para más información

HEUHAUS Gabriela, “Comment coopérer quand l’Etat est défaillant ?”, Un seul monde, junio de 2005, pp.26-28. Este interesante artículo aborda una cuestión fundamental: “¿Puede la cooperación para el desarrollo contribuir a resolver los conflictos? O la resolución del conflicto político es una condición previa necesaria para la lucha eficaz y duradera contra la pobreza?”.